我國住房公積金制度自上世紀90年代初建立以來, 歸集力度不斷擴大, 覆蓋面日益擴展, 歸集額逐年上漲, 在改善廣大居民住房條件等方面發揮了重要作用。然而, 住房公積金制度在我國發展畢竟只有十余年的時間, 目前只是處于其發展過程中的初級階段。在這個階段, 伴隨著住房公積金規模的高速擴張, 現行住房公積金制度中存在的問題也顯現出來, 如何解決這些問題, 充分發揮公積金在保障住房方面的重要作用, 是當前的重要課題。

一、現行住房公積金制度存在的問題及成因

鑒于我國實踐的不足, 現行住房公積金制度在制定和運行中存在著許多缺陷和問題, 現就住房公積金在繳存階段、使用階段、管理機制等方面存在的缺陷、問題及原因進行分析。

1.住房公積金繳存階段的缺陷及原因

根據住房與城鄉建設部數據, 截止到2007年末, 全國住房公積金繳存人數為7187.91萬人, 比上年增長了3.77%。但是相比全國幾億人的在崗職工來說, 住房公積金覆蓋范圍仍然很校造成我國住房公積金覆蓋范圍狹窄, 籌款渠道單一的主要原因是:

企業經營困難, 無力按時繳納。由于企業公積金的繳存是與企業自身經濟效益掛鉤的, 所以部分企業因為經營不善, 導致經濟效益不佳, 只有申請緩繳或是欠繳。然而, 緩繳或是欠繳增大了住房公積金繳存的隨意性, 與公積金制度的強制性和穩定性相背離, 不能使公積金的覆蓋范圍得到有效擴大。

存在認識誤區, 缺乏法律意識。一些部門的領導由于受部門利益或局部利益的驅動, 不愿意失去現有的住房福利, 沒有認識到建立住房公積金制度是我國住房保障制度的重要組成部分, 企業為職工繳存住房公積金是法律規定的義務, 對執行住房公積金制度不是持積極態度, 而是想方設法逃避。

籌款渠道狹窄, 公積金供需缺口較大。我國住房公積金籌集的來源僅為城鎮在職職工, 尚未建立自愿式住宅儲蓄制度作為住房公積金制度的補充,也沒有公積金貸款的證券化機制, 公積金籌款渠道過于狹窄, 造成我國住房公積金存量不足, 難以適應居民對住房需求快速增加的需要。

《中國住房公積金管理條例》規定模糊。《條例》規定了繳納住房公積金的人員是在職職工 , 但是對在職職工 所包括的范圍沒有明確規定。在這樣的條件下, 部分盛市規定:繳納住房公積金的人員是具有城鎮常住戶口的在崗、在編職工。下崗再就業人員、失業后重新找到工作的人員、單位聘用人員以及進城打工的農民是不在繳納范圍的, 其原因在于這部分人員在職, 但不在編。這就傷害了大多數職工的利益。

2.住房公積金使用階段的問題及原因

住房公積金的管理和使用, 主要包括住房公積金繳存、提娶使用、管理和監督。截至2007年末, 我國累計為830.04萬戶職工家庭發放個人住房貸款8565.90 億元;2007年, 發放個人住房貸款2201.57億元, 占當年繳存額的62.14%, 仍有大量資金沉淀在商業銀行里, 沒有得到合理的利用。造成住房公積金使用率較低的原因主要有以下幾方面:

(1)貸款條件缺乏吸引力。公積金貸款利率經常調整, 購房人付出的利息始終在浮動, 公積金真正給購房人的實惠并不大, 并且購房人獲取低息和固定利率的愿望其他銀行也可以滿足。目前五年以上的個人住房公積金貸款年利率為5.22%, 而我國中德住房儲蓄銀行推出的最優貸款年利率為3.3%, 較個人住房公積金貸款利率低1.92個百分點。

(2)貸款手續繁瑣。近年來職工在申請住房公積金個人貸款中, 貸款手續比商業銀行貸款繁瑣。其主要原因是公積金個人貸款從申請到領到房款須經資金中心收件審批、承辦銀行復核、繳納保險金、房地產抵押登記、公證等5個部門, 每個部門都要求留檔, 所需材料也就比較多。

(3)貸款額度低。建立住房公積金的目的在于轉變住房分配體制, 提高職工購建住房能力, 提高住房消費水平。但目前住房公積金貸款額度較低,在提高居民購房能力方面難以發揮有效作用。我國的個人住房公積金貸款一般規定最高不超過家庭成員退休年齡內所交納住房公積金數額的兩倍。假定一個家庭繳納了公積金, 夫妻倆正好都是30歲,想買一套100平方米的商品房, 按每平方米4000元的價格計算, 總房款為40萬元, 根據規定, 首付30%的房款, 他們需首付12萬元, 如果每人每月繳納公積金為100元, 他們只能申請到最高限額14.4萬元的公積金貸款, 另外13.6萬元只有向商業銀行貸款。在現有收入水平條件下, 即使有公積金貸款, 也難以滿足多數居民支付房款的需要。

(4)銀行積極性不高。目前住房公積金中心和銀行是委托代理的關系, 住房公積金存入銀行,銀行通過辦理公積金貸款來收取手續費。然而, 同辦理一筆商業貸款相比, 在額度相同、借款人風險相同的情況下, 辦理公積金貸款的收入卻小于商業貸款收入。因而, 銀行不愿投入過多的精力在公積金貸款方面。除此之外, 較多的沉淀資金對銀行也具有巨大的吸引力, 銀行可以把這筆資金貸放于高收益項目, 而只需支付按準備金利率計算的利息。

(5)宣傳力度不夠。對于住房公積金政策,我們所做的宣傳非常有限, 眾多的居民不清楚或是不知道我國的住房公積金制度, 他們利用住房公積金貸款購買住房的意愿不高。

3.住房公積金管理機制缺陷及原因分析

我國目前住房公積金制度的管理機制是房委會決策、中心運作、銀行專戶存儲、財政監督 , 在這樣的管理體制下有諸多弊端。

(1)管理行政化 現象嚴重。在我國住房公積金的實際運作中, 管理行政化 現象非常嚴重。住房公積金真正的所有者對于資金沒有發言權, 也沒有監督權和資金的管理權。而具體的公積金管理者因為是行政建制, 因而既缺乏公積金保值增值的動力, 又缺乏公積金良好管理的壓力。并且在資金形成一定規模后, 行政化 所產生的決策失誤、低效率、尋租等政府失靈現象就會表現出來。除此之外, 近期屢屢發生擠占、截留、挪用公積金現象, 就是由于公積金管理中的所有者缺位造成的。據調查, 在國內某些省市, 公積金的不合理使用或挪用比例很高, 而有關住房公積金的大案要案也是屢屢發生。

(2)權責不對等。《中國住房公積金管理條例》規定, 資金管理中心負責公積金的歸集、保值和增值, 住房公積金的金融業務委托商業銀行辦理, 住房公積金的貸款風險由住房公積金中心承擔。但是, 住房公積金管理中心既不是政府機構,也不是獨立資產的法人實體, 更不是獨立的金融機構, 其經營的絕大部分資產, 不管是建房、購房貸款還是投資國債實際上都是廣大儲戶的資產。因此, 住房公積金管理中心根本不具備承擔經營風險和民事責任的能力。由此可見, 住房公積金管理中心的權利和責任顯然是不對等的, 由此引發的潛在的信用危機和社會危機也是很大的。

(3)機構不健全。雖然住房公積金目前已經得到了快速的發展, 但是一些地區住房委員會制度并沒有真正建立起來, 房委會決策 流于形式;住房公積金管理機構設置不規范, 住房公積金管理中心未能真正作為不以營利為目的的獨立事業單位 運行, 一些城市仍然存在多個管理中心的現象, 資金管理分散。

二、完善我國住房公積金制度的對策

針對我國住房公積金制度存在的問題, 筆者提出了以下應對措施:

1.積極擴大公積金的覆蓋面

首先, 完善《住房公積金管理條例》, 明確規定無論何種形式的企事業單位職工, 乃至個體工商戶、下崗再就業職工、進城務工農民, 只要是雇員都應該納入范圍, 比如, 鄭州市為了適應社會發展的要求, 為了積極擴大公積金的覆蓋面, 特別規定城鎮個體工商戶、自由職業人員也可以申請繳存住房公積金。

其次, 針對某些企業經營狀況不佳, 職工無法上繳住房公積金導致公積金覆蓋面不能有效擴大的情況, 我們可以引入保險機制。具體運作方式為:企業在正常經營的時候, 除了為職工繳納住房公積金外, 還要向保險公司繳納一定數量的保險費, 保險公司可以利用這一部分保險費進行各種投資活動。如果企業出現經營狀況不佳, 不能為職工每月支付住房公積金時, 保險公司核實后可以代為職工支付, 直到企業經營轉好;如果企業沒有出現上述情況, 保險公司每年為其支付紅利。假如我國現有的住房公積金制度中引入保險機制, 不僅可以有效地擴大住房公積金的覆蓋面, 而且可以增加住房公積金繳納的穩定性。

第三, 加大執法力度。管理中心要和審計、司法等部門積極配合, 對于企業惡意欠繳、少繳住房公積金的現象積極查處。

第四, 住房公積金管理中心要擴大對住房公積金制度的宣傳。住房公積金管理中心除了利用報紙、電視、雜志等各種傳統媒體向廣大職工宣傳我們國家的住房公積金制度外, 還要充分利用網絡擴大宣傳。廣大職工和企事業單位領導只有充分了解住房公積金制度的優點, 才能積極、主動地繳納住房公積金。

總之, 只有擴大住房公積金覆蓋范圍, 才可以增加公積金的籌集, 使更多的人納入社會住房保障體系中。

2.規范住房公積金的使用

各個地區的住房公積金管理中心必須嚴格遵守《住房公積金管理條例》的規定, 嚴格使用住房公積金。同時, 各地區的管理中心要建立內部審計制度, 嚴格內部管理, 嚴禁資金的非法使用。

3.建立有效的政策性金融機構

在新加坡, 中央公積金的管理機構是中央公積金局。中央公積金局不同于我國的住房公積金管理中心, 是一個政策性的金融機構。這種機構的特點是:政府以其自身資產和信譽作為擔保, 為政府的住宅政策目標服務, 獨立于國家財政, 不受國家財政制約, 但享有政府的諸如利息補貼或稅收減免等各種政策優惠。借鑒新加坡的經驗, 我們應改變目前的管理機制, 建立有效的獨立的政策金融機構。

這種機構不僅要作用于住房公積金的管理過程, 也要取代委托的商業銀行, 親自辦理住房公積金的貸款、結算、增值等業務。這種獨立于國家財政的定位清晰的政策性金融機構, 不僅能承擔住房公積金的資金風險, 負責公積金的保值、增值, 公積金的賬戶管理、政策性的貨幣補貼和政策性的保險等工作, 而且也是規范我國住房公積金的會計、審計、信息披露、內部風險管理和外部監督機制的基矗

4.建立完善的監督機制

在現行的機制下, 我國的住房公積金管理機構是住房公積金管理委員會, 而對住房公積金的監督機構是與住房公積金管理委員會同級的財政部門,在這樣的機制作用下, 對住房公積金的監督往往流于表面, 而不能真正實現對住房公積金的有效監督。因此, 我們在撤銷住房公積金管理委員會成立獨立的住房政策性金融機構的同時, 應成立住房政策性金融機構的監管部門, 徹底改變住房公積金監管缺位的現象。

該監管機構可以直接隸屬國務院,對住房公積金進行垂直監督管理, 不受地方政府的約束。監管機構定期對住房公積金的繳存、使用等情況進行披露, 接受全社會所有繳納人的監督。除此之外, 審計部門也要對住房政策性金融機構和監督機構的工作進行監督, 每年也要公開發布對這兩個機構的審計報告。