中國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異問(wèn)題研究

中國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異問(wèn)題研究——基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角

【內(nèi)容提要】養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有必要性和可行性，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)差異成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵問(wèn)題。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)差異表現(xiàn)為繳費(fèi)責(zé)任主體的差異、國(guó)家財(cái)政責(zé)任的差異、參保方式的差異、保障水平的差異和管理體制的差異。應(yīng)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家財(cái)政責(zé)任機(jī)制，改變城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保方式，縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平的差距，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理體制。

【關(guān) 鍵 詞】養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；制度差異

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)為農(nóng)村居民建立了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我國(guó)又實(shí)施了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐步建立，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。在此背景下，探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌實(shí)踐也在許多地區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展。北京市統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度①，2010年，成都市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化，寶雞市統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全國(guó)有12個(gè)省級(jí)區(qū)域統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)踐引發(fā)了理論思考。然而，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行的專(zhuān)題研究還不多。事實(shí)上，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的關(guān)鍵。與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

發(fā)展水平較低，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在較多差異。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異的問(wèn)題上，盡管有研究指出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)域差異表現(xiàn)為籌資模式、計(jì)發(fā)模式不統(tǒng)一，管理系統(tǒng)不統(tǒng)一，征繳體制不統(tǒng)一，統(tǒng)籌層次不統(tǒng)一[1](P99－105)，而城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度覆蓋面、保障待遇水平和服務(wù)范圍上存在較大差別[2](P52－60)，但對(duì)于差異的分析不夠全面系統(tǒng)，對(duì)于探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異的應(yīng)對(duì)策略研究不夠深入。因此，研究城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異問(wèn)題并探索消除制度差異的路徑，具有重要的理論及實(shí)踐意義。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：必要性及可行性

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型的背景下，城鄉(xiāng)差距問(wèn)題受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化的改革思路也因此被提上日程。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展而言，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)非常重要。現(xiàn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有必要性和可行性。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必要性

首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是適應(yīng)勞動(dòng)力流動(dòng)的需要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)人口遷移和流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。1978年以來(lái)，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地上被解放出來(lái)，同時(shí)，我國(guó)頒布的法律法規(guī)為人口遷移提供了法律保障，人口遷移規(guī)模增加。1982－1987年、1985－1990年、1990－1995年和1995－2000年四個(gè)時(shí)期，我國(guó)人口遷移規(guī)模分別達(dá)3053.3萬(wàn)、3412.8萬(wàn)、3642.6萬(wàn)人和13122.37萬(wàn)[3](P40－46)。同時(shí)，流動(dòng)人口規(guī)模龐大，2002年我國(guó)流動(dòng)人口為12107萬(wàn)人，占人口總數(shù)的9.56％。2007年，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)22542萬(wàn)人，2011年，農(nóng)民工人數(shù)達(dá)25278萬(wàn)人②。其中，跨省流動(dòng)人口是重要內(nèi)容，2000年我國(guó)跨省流動(dòng)人口為4242萬(wàn)人，2005年跨省流動(dòng)人口為4779萬(wàn)人[4](P2－17)。其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的需要。十六屆四中全會(huì)提出了兩個(gè)普遍趨向，即“工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”2006年以來(lái)，隨著和諧社會(huì)建設(shè)理念的形成，農(nóng)村發(fā)展受到高度重視。因此，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律需要促進(jìn)社會(huì)建設(shè)，需要推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)需要。縮小城鄉(xiāng)差距既要縮小城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，也要縮小城鄉(xiāng)的社會(huì)發(fā)展差距。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要社會(huì)政策，是縮小城鄉(xiāng)社會(huì)差距的重要內(nèi)容。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是縮小城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展差距的關(guān)鍵社會(huì)政策，同時(shí)由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有收入調(diào)節(jié)功能，也可以有效縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距。

第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的需要。和諧社會(huì)要求完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障群眾的基本生活；要求完善收入分配制度、規(guī)范收入分配秩序；要求完善公共財(cái)政制度、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。和諧社會(huì)的基礎(chǔ)是社會(huì)公平，社會(huì)公平的實(shí)質(zhì)則是利益公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的功能之一便是促進(jìn)社會(huì)公平，但養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身必須首先實(shí)現(xiàn)公平享有。因此，從構(gòu)建和諧社會(huì)、

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)出發(fā)，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差距。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的可行性

首先，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供了經(jīng)濟(jì)條件。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)促使財(cái)政收入增加，進(jìn)而保障了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財(cái)政支持能力。1978年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、高速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由3645.2億元增加到401202億元，這期間經(jīng)濟(jì)平均增速為9.9％，財(cái)政社會(huì)保障支出總額由1978年的18.91億元增加到2010年的9130.62億元③。

其次，制度內(nèi)部機(jī)制的部分統(tǒng)一為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供了制度條件。制度內(nèi)部機(jī)制的統(tǒng)一有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部機(jī)制已實(shí)現(xiàn)了部分統(tǒng)一。2006年以來(lái)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整主要是地區(qū)層面上新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索和國(guó)家層面上新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面建立。通過(guò)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部機(jī)制的部分統(tǒng)一。內(nèi)部機(jī)制的部分統(tǒng)一主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是制度模式的統(tǒng)一，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式；二是責(zé)任主體的相似，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)任主體主要包括國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)任主體主要包括國(guó)家、集體和個(gè)人；三是繳費(fèi)年限的統(tǒng)一，三項(xiàng)制度均采取繳費(fèi)15年領(lǐng)取養(yǎng)老金的辦法，保證了繳費(fèi)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一；四是給付月數(shù)的統(tǒng)一，三項(xiàng)制度均采取按照60歲退休時(shí)給付139個(gè)月的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的給付辦法[5](P97－103)。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵問(wèn)題：制度差異

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的重要手段。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)容包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度項(xiàng)目統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要縮小不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度項(xiàng)目保障水平的差距，整合不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資源，完善不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)容。因此，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵問(wèn)題。而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的差異主要表現(xiàn)在責(zé)任主體、國(guó)家財(cái)政責(zé)任機(jī)制、保障水平和管理體制等方面。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)責(zé)任主體的差異

城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在繳費(fèi)責(zé)任主體上存在差異。依據(jù)1995年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)來(lái)源于企業(yè)和個(gè)人。依據(jù)2009年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)來(lái)源于個(gè)人、集體和政府。依據(jù)2011年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)來(lái)源于個(gè)人和政府。可見(jiàn)，在繳費(fèi)責(zé)任的主體上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)責(zé)任主體相同④，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在繳費(fèi)責(zé)任主體上存在差異。差異主要表現(xiàn)為國(guó)家主體的責(zé)任差異以及企業(yè)主體的責(zé)任差異。國(guó)家主體的責(zé)任差異表現(xiàn)為：在城