“西咸新區(qū)目前人口、GDP均計入西安市統(tǒng)計范圍，此次設立共管區(qū)后，共管區(qū)范圍內(nèi)的人口、GDP是否從西安市剝離，計入咸陽市？”2021年8月，一位網(wǎng)友留言詢問陜西省發(fā)改委。

陜西省發(fā)改委回復稱，西咸新區(qū)共管區(qū)范圍內(nèi)的人口、GDP等指標將計入咸陽市。

陜西省省發(fā)改委的回復，讓不少人對西咸新區(qū)未來發(fā)展方向抱有疑惑——西安對西咸新區(qū)的管理權究竟在加強還是減弱？

近日，陜西發(fā)改委發(fā)布了《關于西安市全面代管西咸新區(qū)的指導意見》（以下簡稱《意見》），盡管《意見》的名稱是西安市全面代管西咸新區(qū)，但是在內(nèi)容中卻提出，西咸新區(qū)規(guī)劃范圍的882平方公里將被劃分為西咸新區(qū)直管區(qū)和共管區(qū)，共管區(qū)由咸陽管理。

相比2017年的西安代管，西安對西咸新區(qū)的管理權究竟是增大了還是減小了？新政之后，西安整體發(fā)展方向，究竟是再度向西還是整體向東？

全面代管下的新博弈

中國新聞周刊注意到，此次西安全面代管西咸新區(qū)，重要的條款在于管委會的歸屬問題。《意見》中明確，“西咸新區(qū)黨工委、管委會作為省委、省政府派出機構保持不變，按照‘全面授權、不留空白’的要求，由西安市全面管理。”

中國區(qū)域經(jīng)濟學會副秘書長陳耀說，西安全面代管無疑會提升資源配置的效率，但這可能只是權宜之計。他對中國新聞周刊說，例如稅收分配等關鍵問題，在行政區(qū)劃統(tǒng)一之前，一直會成為雙方爭議的關鍵。但如果全面代管的最終目標是行政區(qū)劃統(tǒng)一，那么這項政策就向前邁出了一大步。

西咸新區(qū)一角。圖/圖蟲創(chuàng)意

值得注意的是，《意見》還明確將西咸新區(qū)882平方公里規(guī)劃范圍劃分為西咸新區(qū)直管區(qū)和共管區(qū)。共管區(qū)內(nèi)由咸陽市負責轄區(qū)內(nèi)的行政、經(jīng)濟和社會管理事務以及干部任用。

至于直管區(qū)和共管區(qū)的具體范圍，陜西省發(fā)改委官網(wǎng)回復網(wǎng)友咨詢時表示：“具體代管區(qū)域由西安市、咸陽市商定。”

不少分析認為，《意見》將帶來西咸兩市新的博弈。

陜西省社科院研究員張寶通對媒體表示，此文件意味著西安和咸陽要徹底分家。他說，“所謂的西安全面管理，其實只是直管區(qū)，劃出來了一部分給咸陽管理。這么看來，某種程度上西安不是‘大’了，而是‘小’了。”

西咸新區(qū)管理權再度調(diào)整背后，近20年西咸一體化問題也浮出水面。西咸一體化始于19年前，管理權幾度調(diào)整。

早在2002年，西安、咸陽兩市就簽署經(jīng)濟一體化協(xié)議，力圖共建大都市圈。

2009年，《關中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出“加快推進西咸一體化建設，著力打造西安國際化大都市”。此后，西安灃渭新區(qū)、咸陽涇渭新區(qū)相繼成立，西咸新區(qū)雛形出現(xiàn)。

2011年，《西咸新區(qū)總體規(guī)劃（2010—2020年）》正式發(fā)布。在上述規(guī)劃中，西咸新區(qū)管理體制調(diào)整為“省市共建，開發(fā)建設以省為主”。彼時，官方對調(diào)整的說明是，原來“以市為主”的管理體制雖取得一定成效，但存在體制不順、力量分散、重點不突出等問題，‘以省為主’可以從資源調(diào)配、管理體制上更好地推進西咸新區(qū)的建設。

2014年，西咸新區(qū)成為第七座國家級新區(qū)。2017年初，西咸新區(qū)劃歸西安代管。

共管、省管、代管之間的反復變更，一定程度上造成派駐機構管理混亂。有分析認為，作為省級派出機構，西咸新區(qū)以前所掌握的審批權限相對較少。同時，與咸陽在具體事務上有些相互交錯，管理成本較高，派出部門實際上存在授權真空。

西安向東還是向西

不少分析認為，關于西咸新區(qū)，西安與咸陽的博弈一直在持續(xù)。西咸一體化之所以推進緩慢，源于咸陽與西安雙方的分歧。

《咸陽日報》理論版曾刊文指出，對于陜西及西安而言，西咸一體化不只是為了“打造大西安”、“GDP過萬億”，而是要跳出城墻看西安。

將西安、咸陽合并的呼聲一直存在，比如陜西省城市經(jīng)濟文化研究會會長張寶通提出了“三分咸陽”方案，將咸陽主城區(qū)、涇陽、三原、興平、禮泉劃給西安。

同樣是建設強省會，2011年巢湖并入安徽省會合肥，2019年萊蕪并入山東省會濟南。但是與安徽省、山東省不同的是，2020年，陜西GDP總額為2.68萬億，西安GDP為1.02萬億，已占全省的38%。如果西安吞并咸陽，二者GDP總和將占陜西全省的46%。

目前看，兩地在行政區(qū)劃方面尚無任何消息。2020年10月，咸陽市委督查室在回應網(wǎng)友留言時也透露，在省市各類會議中未討論過西安-咸陽行政一體化，西咸合并更無時間表。

對于頭頂國家中心城市光環(huán)的西安而言，西咸新區(qū)當然不是城市拓展的唯一選擇。近年來，西安東部的曲江新區(qū)就發(fā)展迅速。

西安交通大學西咸新區(qū)創(chuàng)新港。圖/圖蟲創(chuàng)意

與咸陽不同的是，近年來，西安東部的渭南不斷抱西安“大腿”。

2021年1月15日，渭南市政府發(fā)布《西安市人民政府渭南市人民政府加快推進西渭融合發(fā)展規(guī)劃建設西渭東區(qū)合作協(xié)議》。這次會議確定了西渭合作的方向，并首次明確提出建設“西渭東區(qū)”。

2021年6月6日，西渭東區(qū)管委會正式揭牌。簽約儀式上，多個重點項目達成意向合作。

《2021年渭南市政府工作報告》也明確將西渭融合列入渭南“十四五”期間的重點工作之一。《報告》明確了在“十四五”期間，渭南市將深化西渭融合，積極參與西安都市圈功能布局，依托西渭東區(qū)、富閻產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)，服務西安、發(fā)展渭南。

而在縱深發(fā)展上，臨潼承擔起了連接西安和渭南的橋梁。有分析認為，臨潼的實際作用更像西咸新區(qū)，促進了東西兩個城市間的融合。

值得注意的是，現(xiàn)任西安市市長李明遠，此前任渭南市委書記；現(xiàn)任渭南市委書記、市長王琳此前任西安市委常委、副市長。這樣的干部配備也為兩地合作帶來新機。

西咸新區(qū)下一步

盡管行政區(qū)劃調(diào)整存在種種困難，但不少分析認為，西咸新區(qū)在一個行政區(qū)劃內(nèi)，并形成一級政府，對其發(fā)展幫助更大。

“西咸新區(qū)運轉起來一直都不很順利，主要由于行政區(qū)劃跨越在西安跟咸陽兩個城市，需要管委會的管理，規(guī)劃、招商引資、土地、稅收、產(chǎn)業(yè)等問題，都涉及不同地方利益分配。”陳耀說。

縱觀發(fā)展成功的新區(qū)，形成一級政府，往往能在區(qū)域發(fā)展中注入強大的力量。比如，上海的浦東新區(qū)，也是從新區(qū)管委會形式開始，最后形成了一級政府。一個新區(qū)一旦形成獨立的政府，在統(tǒng)籌資源配置方面往往具備優(yōu)勢，管理體系也更加順暢。

四川的天府新區(qū)、貴州的貴安新區(qū)、江西的贛江新區(qū)以及陜西的西咸新區(qū)，是目前4個跨市組建的國家級新區(qū)。一般設立直管區(qū)，是跨市組建新區(qū)通行做法，而四川的天府新區(qū)相對特殊。2011年，天府新區(qū)正式成立；2016年，成都就代管簡陽；2020年，簡陽的行政區(qū)劃，正式劃歸到成都。

“未來在設立新區(qū)時，是否跨城市，行政區(qū)劃之間如何協(xié)調(diào)，一定是需要優(yōu)先考慮的問題。”陳耀表示。

另外，定位問題可能是西咸新區(qū)發(fā)展的關鍵所在。

中國區(qū)域科學協(xié)會理事長肖金成分析，產(chǎn)業(yè)才是西咸一體化的根本所在，管理權先要服務于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。西咸新區(qū)最關鍵的問題是20年沒有找到自己真正的產(chǎn)業(yè)定位。現(xiàn)在即使合并行政區(qū)劃，不解決產(chǎn)業(yè)問題也不可能取得長足發(fā)展。

“這些年西咸新區(qū)大力發(fā)展樓宇經(jīng)濟，東邊和西安城區(qū)競爭，西邊和咸陽城區(qū)競爭，兩邊對其發(fā)展可能都不喜歡。另外，它在基礎設施方面投入不少成本，但是光有成本沒有收益，也很難持續(xù)。”談到近些年西咸新區(qū)發(fā)展問題，肖金成對中國新聞周刊說。

在合并行政區(qū)劃的前提下，都市圈的發(fā)展方式同樣值得借鑒。

“在粵港澳大灣區(qū)，像廣州和佛山這種發(fā)展模式就值得西安和咸陽借鑒。廣州商貿(mào)等第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢顯著，佛山制造業(yè)強勁，差異化不但減少了競爭，還能激發(fā)區(qū)域活力。”肖金成表示。

2021年初，國家發(fā)改